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日本政府的决策咨询制度

来源:   发布日期: 2015-11-10   分享至:

 第二次世界大战后,日本的政治结构发生了巨大变化,1947年颁布的《日本国宪法》(又被称为“和平宪法”)确立了以立法权、司法权和行政权三权分立为基础的议会内阁制。与美国的情况类似,日本国会作为立法机关为了更有效地立法和监督政府行政机关,也设置了大量助理机构进行调查研究工作,如众议院调查局、参议院调查室和国会图书馆的调查及立法考察局,为议员提供立法咨询服务。由于日本政府属于“精英统治”类型,对社会事务有很强的干预性,所以决策咨询工作主要还是为行政机关服务,比如审议会制度。

  所谓审议会,有时也称调查会,是接受政府行政决策咨询,并由法律予以确认的合议制机关。审议会的咨询任务是对政府重大政策、规划制定进行咨询审议和考察评估。一方面体现了社会与政府之间的信息沟通和利益协调功能,如1964年作为通产大臣咨询机构的产业结构审议会,在政府与行业协会之间较好地发挥了沟通协调作用,促进经济生产摆脱低水平均衡,实现转型升级。另一方面运用专业化的知识对相关机构的管理工作进行科学评估,帮助政府提高管理水平。如食品安全领域的食品安全委员会的职责就包括对食品进行风险评估,并根据评估结果对相关大臣进行劝告。再如科技评价领域的科技审议会,对科研预算、课题选择、项目评估等都起着非常重要的作用,通过科学评估改进政府研究与开发政策的效力和效率、完善国家研发资金的配置,深刻地影响了日本政府科技政策、规划的制定及发展方向。

  日本政府机构中设有行政、经济、社会、教育、法制、科技等各类审议会,其中最重要的是经济审议会。现代社会的复杂性决定了决策咨询的广泛性,所以审议会的组成包括学界、产业界、社会民间团体等各方人士,即使首相直接领导的审议会,也有民间人士参加。日本政府的审议会制度“开辟了一条有益的途径,便于公务员搜集‘客户’集团的意见,并在这些集团中推行他们的计划”,呈现为一种社会各利益集团的合作主义模式。

  日本的行政法体系非常发达,1948年出台了《国家行政组织法》,1993年出台《行政程序法》,使国家行政机构的设置及其行政行为、程序都有法可依,如今已经比较完善,政府决策咨询制度建设正是以其行政法体系为依托的。

  审议会作为附属行政机关的咨询组织而设立,其法律根据是日本《国家行政组织法》的第八条,所以也称“八条机关”。附属于行政省、厅的审议会一般在行政机构设置法里有专门的规定,但也是以《国家行政组织法》为根据。另外,在日本的行政程序中,政府制定公共政策必须经过咨询程序。日本的《行政程序法》第十条规定,在考虑申请人以外的人的利益成为法令所规定的须认可等要件的情况下,做出该处分时,必须致力于创设听取这些人意见的机会。因此,审议会的调查审议环节非常重要,如果法律上要求咨询程序,而行政机构没有经过咨询程序或者按照不公正的咨询程序做出行政决定时,该决定便因程序错误而违法。

  虽然审议会的咨询意见在法律上对行政机构没有约束力,但由于审议会的咨询报告吸收了各方意见,所以往往能够得到政府的高度尊重。甚至在某些领域,审议会成为“约束行政厅意志的议决机关,称为参与机关或议决机关,可以理解为权限被强化了的咨询机关”。例如,根据《电波法》第94条,电波监督管理审议会的议决需要在邮政大臣的决定里体现,被认为对邮政大臣的决定具有约束力。

  日本政府机构内设的审议会大体上可以分为两种类型:一种是负责为政府部门领导决策提供咨询意见的审议会,这类审议会还可以根据不同事务划分出更多的小型分科审议会。另一种审议会称为“独立行政法人评价委员会”,政府机构各省都分别设置了自己的“独立行政法人评价委员会”,负责对其下属的独立行政法人单位进行业绩考核与评价,日本政府的独立行政法人类似于我国政府机关下属的各种事业单位。该委员会的工作是高度社会化、公开化的,委员会委员都是来自大学的学者、相关社会组织成员和相关行业从业人员,成员名单、单位、职业和委员会的评价报告都会予以公布。

  在人员组成方面,审议会成员的资格要求没有统一标准,往往视具体情况而定,一般地,审议会成员都要求为“有学识经验”的人士。如果审议工作内容以调整利害关系为目的,审议会的组成既有专家学者,也有行业从业人员、企业代表、行业协会等社会组织成员以及政府官员。有的审议会注重科学理性的作用,就全部邀请专家组成审议会,如食品安全委员会。在科技审议会中,甚至聘请外国科学家参与科技评估。如果审议会涉及的领域与经济或政治利益关联密切,通常不允许积极参加政治活动的人参与审议,如信息公开与个人信息保护审查会。《信息公开与个人信息保护审查会设置法》的第四条第九款规定:“任职期间的政党政治团体的官员,或者积极参与政治活动者不能成为委员。”其他的如公益认定等委员会也有类似规定。而审议区域发展决策的审议会则会要求有学识经验者、议会的议员、行政机关代表参与。如国土交通省的社会资本整备审议会,《社会资本整备审议会令》第三条规定,审议会委员由国土交通大臣从有专门学识经验的人以及该特别事项有关的地方公共团体首脑及议会的议员中任命。

  审议会成员的报酬在法律上也有专门的规定,一般专职委员除特殊情况外,不能从事营利性活动。

    (作者:张颖春 来源:《学习时报》2015年7月27日)

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